深化农村改革 赋予农民更加充分的财产权益

中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员，农业农村部农村经济研究中心原主任 宋洪远

全面深化农村改革是加快农业强国建设的根本动力，赋予农民更加充分的财产权益是促进农民增收的有效途径。党的二十大报告提出，要深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。去年12月召开的中央农村工作会议对抓好农业农村工作，建设农业强国作出战略部署。2023年中央一号文件就做好2023年全面推进乡村振兴重点工作，加快建设农业强国，建设宜居宜业和美乡村作出具体安排。贯彻落实党的二十大精神，加快建设农业强国，要继续深化农村改革，赋予农民更加充分的财产权益。

做好第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作

保持农村土地承包关系稳定并长久不变，是充分保障农民土地承包权益、巩固完善农村基本经营制度的坚实基础。2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

党的十八大以来，党中央、国务院出台多个文件对完善土地承包制度、稳定土地承包关系提出了明确的任务和要求。2017年，党的十九大进一步明确了保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。2018年中央一号文件提出，落实农村土地承包关系稳定并长久不变的政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，让农民吃上长效“定心丸”。2019年中共中央、国务院印发的《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》明确了“长久不变”的政策内涵和第二轮土地承包到期后延包的基本原则。2020年中央一号文件提出开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点，在试点基础上研究制定延包的具体办法，按照中央要求，有关部门选择16个省20个县的61个村（组）开展延包先行试点。同年11月，由中央农办、农业农村部等7个部门和单位建立了第二轮土地承包到期后再延长三十年试点部际联席会议制度，为稳妥推进试点工作提供顶层设计和制度保障。2021年中央一号文件提出有序开展延期试点，2022年中央一号文件将试点单位由村组扩展到整县。

从全国大部分地区的情况来看，第二轮农村土地承包已经到期，需要尽快开展大规模延期工作。2023年做好延期工作，要做好以下四方面工作。一是持续做好承包地确权登记工作。承包地确权登记颁证是落实“长久不变”的重要前提和基本依据，要在基本完成承包地确权登记颁证工作的基础上，健全承包合同确权登记制度，做好与不动产登记工作的衔接，充分保障农民土地承包权益。二是研究制定第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作指导意见。深入开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点，继续扩大试点范围。三是稳定土地承包关系。承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。避免承包地频繁变动，防止耕地经营规模不断细分。四是完善落实农村土地“三权”分置政策体系。充分发挥所有权、承包权、经营权各自功能和整体效用，维护农户承包地各项权能。健全土地承包权资源有偿转让机制，健全农村土地承包相关法律政策，完善土地经营权流转市场，健全土地流转规范管理制度。

稳慎推进农村宅基地制度改革

农村宅基地制度改革事关农民切身利益，事关农村社会稳定和发展大局，是深化农村改革的重要内容。2013年中央一号文件提出，加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。改革和完善农村宅基地制度，依法保障农户宅基地使用权。同年11月，党的第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。

2014年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。2015年2月，全国人大常委会审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，按照党中央、国务院部署要求，同年6月农村宅基地制度改革在15个试点县（市、区）正式启动，2017年11月宅基地制度改革拓展到全部33个试点县（市、区）。随着试点工作的开展，农村宅基地改革的实施路径逐渐清晰，政策体系更加完善。2018年中央一号文件提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。自宅基地制度改革试点启动以来，各地加大闲置宅基地盘活力度，稳步探索宅基地自愿有偿退出机制，截至2018年底，试点地区共腾退零星、闲置宅基地14万户、8.4万亩。各地在确权登记的基础上，积极配合开展农民住房财产权抵押贷款试点，同期办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。

从当前全国农村宅基地试点工作开展情况看，宅基地改革影响因素错综复杂，2023年深化改革要稳慎推进，不能急躁冒进。一是继续抓好新一轮宅基地改革试点，总结形成一批确权、赋权、活权的制度成果。妥善化解宅基地历史遗留问题，探索宅基地“三权分置”有效实现形式。二是切实摸清宅基地底数，扎实做好房地一体的宅基地确权登记颁证等基础工作，为稳慎推进改革奠定坚实基础。三是提升宅基地管理水平，制定农村宅基地管理办法，指导各地制修订宅基地管理规章制度。加快推进农村宅基地基础信息调查，建设全国农村宅基地管理信息平台。四是完善农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用政策。五是保障农民住宅建设用地合理需求，充分保障农民群众合法权益。

深化农村集体经营性建设用地入市试点

农村集体经营性建设用地入市是加快城乡融合发展、全面推进乡村振兴的必然要求。党的十八届三中全会提出，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2014年12月印发的试点意见要求，完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，开始着手推进集体经营性建设用地入市试点工作。2015年6月集体经营性建设用地入市制度改革在15个试点县（市、区）正式启动，2016年9月扩大到33个试点县（市、区）。

随着试点工作开展，农村集体经营性建设用地入市改革效果初显，初步建立了土地入市工作制度和规则体系。截至2018年末，全国集体经营性建设用地入市的地块达到1万多宗，面积规模达到9万多亩，总计得到257亿元价款，为国家增收了28.6亿元调节金；试点地区共获得入市收益178.1亿元；集体经营性建设用地抵押贷款228宗，贷款金额达38.6亿元。农村集体经营性建设用地入市试点工作的开展，推动了农村集体经营性建设用地入市制度和政策体系的完善。2019年8月，新修订的《中华人民共和国土地管理法》正式确立农村集体建设用地入市制度。2020年4月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，要求建立健全城乡统一的建设用地市场。2021年中央一号文件要求，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。2022年中央一号文件要求，稳妥推进农村集体经营性建设用地入市。推动开展集体经营性建设用地使用权抵押融资。

从全国试点的情况看，农村集体经营性建设用地入市过程中还存在土地确权不到位、农村集体经营性建设用地分布零散、实现与国有土地同价同权还面临法律障碍、土地流转收益分配有待优化等问题。2023年继续深化推进农村集体经营性建设用地入市改革，需要处理好以下几个问题。一是深化农村集体经营性建设用地入市试点。深入探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。允许农村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。二是规范农村集体经营性建设用地入市的收益管理。探索兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益的土地增值收益调节机制，建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度，保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。三是完善农村集体经营性建设用地入市的服务体系。完善促进盘活存量建设用地的税费制度，依法合规开展农村集体经营性建设用地使用权抵押融资，实现已入市集体土地与国有土地在资本市场同地同权。

巩固提升农村集体产权制度改革成果

农村集体产权制度改革是我国全面深化农村改革的重要内容，是赋予农民更加充分财产权益的重要途径。2010年中央一号文件提出，鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点。党的十八大以来，农村集体产权制度改革进程不断加快。2013年中央一号文件提出，改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利，加强农村集体资金、资产和资源管理，鼓励具备条件的地方推进农村集体产权股份合作制改革。党的十八届三中全会强调，赋予农民更多财产权利，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。2014年，党中央、国务院审议通过《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，正式启动集体产权制度改革试点工作。2016年，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对农村集体产权制度改革作出总体安排。党的十九大明确要求，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。党的十九届五中全会进一步强调，深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济。

根据党中央、国务院的总体部署，中央农办、农业农村部会同有关部门先后组织开展了5批改革试点，覆盖全国所有涉农县（市、区），农村集体产权制度改革取得了阶段性成就。截至2021年底，全国核实集体资产7.7万亿元，集体土地等资源65.5亿亩，村村有了一本“明白账”；确认农村集体经济组织成员约9亿人，全国建立乡镇、村、组集体经济组织96万个（其中村级57万个），全部完成注册登记，领到《农村集体经济组织登记证书》，初步构建起归属清晰、权能完善、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，为集体经济组织参与市场经营活动提供了保障。

当前农村集体产权制度改革还存在改革不平衡不充分、改革工作不规范、集体资产经营管理水平不高、政策支持力度有待加强、法律制度不健全等问题，巩固提升农村集体产权制度改革要重点抓好以下五个方面的工作。一是持续深化农村集体产权制度改革。在完成经营性资产股份合作制改革工作的基础上，探索完善集体经济运行机制，扩大集体收益分配权抵押担保、有偿退出等试点，完善集体资产股份权能，激发农村资源发展活力。二是积极探索新型农村集体经济发展路径。鼓励各地因地制宜探索资源发包、物业出租、居间服务、资产使用权入股等新型农村集体经济发展模式。鼓励农村集体经济组织与工商资本合作，整合集体土地等资源性资产和闲置农房等，发展新型商业模式，积极探索盘活农村资产资源的方式方法。开展扶持村级集体经济发展试点，推动集体经济薄弱村发展提升。三是不断提升农村集体资产经营管理效能。用好全国农村集体资产监督管理平台，健全农村集体资产监管体系。扩大发展壮大集体经济试点示范，推动贫困地区集体经济薄弱村发展提升，推广资源变资产、资金变股金、农民变股东经验。四是深入推进建立农村产权流转交易平台。开展全国农村产权流转交易市场规范化建设试点，促进农村各类产权依法流转。五是扎实推进农村集体经济组织立法工作。深入开展农村集体经济组织立法理论研究，指导有条件的地方先行开展相关立法探索。制定出台农村集体经济组织示范章程，修订出台农村集体经济组织会计制度，为农村集体经济组织规范有序运行提供制度保障。

深入推进农村综合改革试点示范

农村改革试验区是农村改革的“国家实验室”。1987年中央5号文件《把农村改革引向深入》提出，要有计划地建立改革试验区，在试验区进行综合改革试验，通过适当放权，允许突破某些现行政策和体制，以利试验与探索，充分发挥群众、干部的首创精神，使党和政府的政策具体化、完善化。同年7月，国务院批准建立第一批14个农村改革试验区。2010年9月，中央启动新形势下的农村改革试验区工作，建立了农村改革试验区工作联席会议制度；同年10月，农业部印发《全国农村改革试验区工作运行管理办法》，完善了试验区工作制度体系。2011年以来，中央先后批准建立了58个试验区，承担了226批次改革试验任务，为深化农村改革提供丰富的实践样本。

党的十八大以来，农村改革试验区继续发挥改革先行军作用，积极探索创新，为农村改革顶层设计提供有力了支撑。比如创新农村土地优化配置体制机制、探索农村“三变”改革，创新完善农业经营模式，探索农村集体资产明晰产权和运营管理的规范路径，创新改进涉农财政资金使用方式，完善农村金融服务体系，探索健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，探索推进城乡发展一体化等，维护了农民土地权益，盘活了农村资源资产，促进了各类经营主体共同发展，赋予了农民更多财产权利，提高了财政支农效力，推动了农村长治久安，促进了城乡融合发展。

为加快推动农村改革扩面、提速、集成，探索创新推动乡村全面振兴的机制，破除束缚农业农村发展的体制机制障碍，要进一步加强改革试验工作，加快推进农村综合改革试点试验：一是深化拓展改革试验内容，强化改革政策集成，推动试验区从开展单项试验向实施综合改革试验转变；二是强化试验成果的提炼和转化，加强农村改革成果利用，推介农村改革典型案例，发挥农村改革试验区示范带动作用；三是完善改革试验区工作，探索将试验任务由批准制改为备案制，鼓励试验区根据各地实际提出改革试验方案，适度扩大改革试验范围，加大政策支持力度。

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